水利研究 | 公共机构节水的认识与思考

我国公共机构数量庞大、类型很多、用水量大、社会关注高，其用水节水行为引领和影响着全社会的意识习惯。做好公共机构节水工作，是实施国家节水行动的重要领域，也是推动全社会节水的关键。

公共机构引领和影响着全社会节水

按照《中华人民共和国节约能源法》和《公共机构节能条例》的界定，公共机构一般是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。由此来看，无论从单位性质、人员情况，还是从履行职责、示范作用看，公共机构对全社会节水的影响是巨大的，需要引起足够重视。

公共机构数量庞大、类型多样。根据《公共机构能源资源消费统计调查制度》，按照各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团报送的数据，2021年全国公共机构约157.8万家。根据国家统计局相关统计年鉴和教育部、卫生健康委、文化部、科技部等相关统计公报的有关内容，对各类型公共机构构成情况、机构数量进行分析整理，其中国家机关约36.3万家，占比约23%；事业单位88.2万家，占比约56%；团体组织约33.2万个，占比约21%。事业单位主要包括教育类、卫生类、科技类、文化类、体育类公共机构占公共机构总量比分别约25.1%、19.4%、7.6%、1.2%、0.2%，合计超过50%，是各级公共机构的重要组成部分。

公共机构用水行为易引起关注、社会影响程度高。公共机构的最大特点是“公共”，是由履行公共管理或服务职能的党政管理部门、事业单位、社会团体等构成。或者更简单地理解为全部或者部分使用财政性资金的单位构成。这些单位工作人员总体上职务职级、学历层次和相对素质都比较高，又是贯彻党和国家政策的中坚力量。同时，这些公共机构又承担着为社会大众商务办事、接受教育、看病就医、出行旅游、文化科技、娱乐健身等履行管理和服务的职责，直接与社会大众密切接触。社会大众也更直观地接触或感受到这些公共机构用水方式、习惯意识和节水效果，并对其产生示范和影响作用。根据统计数据，2022年全国公共机构用水总量104.92亿立方米，占当年全国生活用水总量的11.58%，用水人数总量约5亿人，人均用水量20.99立方米/人。

公共机构节水存在的主要问题

从法律法规上看，《中华人民共和国水法》并没对公共机构的节水工作进行规范。《中华人民共和国节约能源法》和《公共机构节能条例》虽然对公共机构进行了界定，但是对节水管理的界定比较模糊。从资金投入、标准规范和推动工作等实践上看，公共机构的节水管理仍然是一个比较薄弱领域，表现在以下几个方面。

（一）公共机构节水管理的认识不一致

公共机构节水工作涉及的部门和系统较多，在具体工作中，有的地方公共机构节水应由机关事务管理部门主管，有的地方则认为公共机构节水应由水行政主管部门管总，机关事务管理部门统筹协调，其他行业主管部门负责本行业公共机构节水管理。各地对公共机构节水管理的认识上不统一，由谁来管、管的范围还不清晰。尤其对于学校、酒店、医院等公共机构用水量大，涉及教育、文旅、卫健、科技等多部门，具体实践中尚未形成协同联动的工作机制。

（二）公共机构节水管理法规建设仍需加强

目前，国家层面《节约用水条例》尚未出台，在没有直接上位法依据的情况下，节约用水工作缺乏强有力的法治保障。尤其公共机构节水管理，还没有像公共机构节能管理那样有《中华人民共和国节约能源法》《公共机构节能条例》等专门的法律法规或部门规章。由于没有上位法支撑或相应制度办法规定，相关部门职责划分不明确，同时地方立法也暴露了一些难以突破的制度设计难题，实践中许多矛盾和问题也比较突出。比如公共机构节水监督考核评价没有遵循的依据，各地制定的节约用水规范缺乏促进节水的刚性约束机制，监督考核机制不健全，奖惩机制不明确，约束力不够。

（三）公共机构节水工作缺乏资金渠道

公共机构多数是财政预算单位，难以利用自有资金开展节水型单位创建工作，向上级财政申请资金需提前纳入预算，部分地区保障程度不是很高，资金投入有限，特别是县级和县级以下的公共机构节水的资金支持明显不足，导致公共机构自身开展节水的内生动力不足，对节水工作开展影响较大。如各地普遍反映缺乏资金更换管网设施，学校、医院等人口规模较大的公共机构用水设备和管线较多、用水量大，节水改造经费需求较大，现有资金投入难以满足全部需求，只能是采取修修补补的措施，难以对供水管网体系进行全局性的更新优化。

（四）公共机构中高校节水问题突出

由于部分高校建成时间较长，地下管网布局不清、走向不明，管网老化，管网漏损情况较为严重且排查困难。部分高校用水计量尚不完善，用水计量器具配备不全，用水统计数据不准确，部分高校二级水表安装不完善，一些本应安装三级水表的区域未安装，导致管网漏损监测困难，信息化手段监测也比较落后。部分高校不同程度地存在用水超定额、超计划等问题。绝大部分高校水费实行实报实销，由财政统一按需拨付，加之缺乏有效的制约和激励手段，高校用水管理措施仍不到位，用水较为粗放，节水意识不强。同时，高校节水改造专项资金投入不足，未充分利用其科研优势研发节水新技术，尚未形成产学研用相结合的节水技术创新体系。

（五）公共机构节水技术推广体系有待健全

公共机构节水离不开节水技术的支持，有些节水技术是通用的，有些则需要根据公共机构各自的特定来选取。但目前尚缺乏公正权威、针对公共机构的节水技术推广体系。市场上节水技术种类繁多，信息冗杂，有关实际应用效果和案例介绍较少，不少公共机构在节水技术选择上面临困惑。此外，受各种条件限制，一些新技术、新产品的信息传播渠道不畅通，不能为公共机构所认知，有些公共机构表示有强烈节水意愿，但苦于无法对节水技术进行合理选择。

（六）公共机构节水标准有待进一步完善

目前，公共机构现行节水标准数量并不多，节水技术标准、管理标准以及产品标准较为匮乏。用水定额国家标准尚未发布实施。大部分地方如部分高校建有附属的培训中心或宾馆，有的地方在核定或下达用水计划时，统一参照高校用水定额按人数核定或下达，用水计划核定或下达不科学规范，管理不统一。国家和地方开展节水型单位建设和评价制定了一些标准，但多数是推荐性标准，对公共机构的约束力不够。针对机关、事业单位、高校、酒店、医院等，缺乏专门的分类标准，对建设内容、关键指标值等缺乏针对性。

几点想法和建议

（一）进一步提高对公共机构节水的重视程度

公共机构尤其是党政机关，既是节水制度政策的制定者和执行者，又是节约用水工作的组织者和监管者。这种特殊的角色定位决定了公共机构可以将自身节约用水的实践经验作为制定政策、完善制度标准的重要依据，提升节水工作的针对性、实效性。同时，公共机构节水工作涉及的部门和系统较多，教育、科技、文化和旅游、卫生健康、体育等部门直接管理着大量的高校、酒店、科技馆、博物馆、医院、体育场馆等公共机构，尤其高校、酒店、医院是公共机构中的用水大户，相关行业主管部门应当提高对公共机构节水的认识，发挥自身职责作用，承担相应的节约用水职责任务，落实节约用水制度规定。

（二）建立和完善公共机构节水的法规制度

推动《节约用水条例》出台，从法律层面明确公共机构节水工作的责任主体。制定专门针对公共机构节水管理的制度文件，由多部门联合印发实施，明确各部门对公共机构节水管理的主体责任，理清部门职责边界和工作重点。节水工作作为公共机构节约能源资源工作的重要内容之一，在实际工作中已有长期的实践积累，尤其在节能领域取得了许多成熟经验做法，虽然有关政策文件中公共机构节约能源资源工作是包含节水的，但在已出台的节能法律法规中并没有直接出现“节水”的表述。因此在进一步完善公共机构节能法规制度时，如修订《公共机构节能条例》，将公共机构节水管理办法的有关内容纳入到《公共机构节能条例》中，设置节水管理专门章节，并将节水工作纳入节能管理的子目录，充分体现节水工作内容与举措，为提升公共机构水资源节约集约利用水平提供有效的法治保障和制度支撑。

（三）两手发力拓宽公共机构节水资金渠道

建议在每年公共机构节能重点工作部署、节能项目申报安排中将节水器具改造和节水示范项目建设作为重点加以部署和引导，对有关单位申报的节水示范项目给予资金倾斜。建立节约用水奖励基金，对公共机构主动开展节水的，按照节水量给予奖励。积极探索合同节水管理模式，通过拓宽资金渠道，调动社会资本和专业技术力量，集成先进节水设备、技术和管理模式参与公共机构节水工作形成多渠道、多元化节水投入机制，激活节水内生动力。

（四）加大重点单位节水工作力度

对于公共机构用水大户、问题突出的高校、酒店、医院等重点单位，开展专项行动，强化监督考核，加大节水工作力度。开展用水统计核查，建立用水数据库，推进用水数字化、网络化、智能化管理。制定专项行动方案，对用水超定额、超计划的公共机构，督促其制定整改方案。加强节水设施建设，加快推进高校、酒店、医院等老旧供水管网改造，完善用水计量设施，大力推广使用节水设备和器具，积极利用非常规水源。支持高校等科研院所开展节水科技研发和推广，推动形成产学研用相结合的技术创新体系。

（五）强化公共机构节水技术推广

针对公共机构的用水特点，研究制定《公共机构节水技术推广目录》，加大适用于公共机构的节水技术、产品的推广力度。设立公共机构节水技术推广的专门机构，建立推广平台，负责收集、传播节水技术信息，建立典型节水案例、节水专家，审计机构、节水服务公司等相关信息数据库，并负责定期实施节水技术宣传、培训和推广，为公共机构和节水服务机构提供必要的信息支撑。引进专业化节水高技术企业，向公共机构提供节水技术改造、节水产品、非常规水源利用、节水设施运营管理维护等专业化的节水技术服务，促进节水减排，提高水资源利用效率和效益。

（六）完善公共机构节水标准体系

加快公共机构节水标准的制定工作，补齐节水标准的突出短板。加快公共机构用水定额国家标准的编制工作，提高公共机构节水强制性和基础性标准研究力度。规范公共机构计划用水管理，推动科学合理核定、下达公共机构计划用水。对标国际标准和国外先进标准的水效量化指标、管理指标、评价考核、创新指标等方面要求，完善公共机构节水型单位考核标准，规范节水型单位管理。完善节水技术和产品的国家和行业标准，鼓励、引导地方因地制宜制修订地方标准。